CONTRIBUCIÓN ESPECIAL

 Este paper fue publicado originalmente en el Boletín Extraordinario N°2 “COVID-19 y las Relaciones Económicas Internacionales” del Observatorio de Relaciones Económicas Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata (Argentina) el 6 de agosto de 2020.

AUSENCIA DE COORDINACIÓN INTERNACIONAL PARA ENFRENTAR LA PANDEMIA

Patricio Violini*

La pandemia de Covid-19 es la “crisis más compleja que enfrentamos desde la Segunda Guerra Mundial”, según palabras del Secretario General de la ONU. En 1945, para responder a las amenazas existentes, los países cooperaron para crear organizaciones internacionales que promovieran paz, seguridad internacional, reconstrucción y desarrollo económico. Hoy, enfrentamos este problema global individualmente y no colectivamente.

Hubo una especie de “caída” del multilateralismo. No surgieron nuevos espacios de concertación internacional y los organismos y foros multilaterales tuvieron escasa incidencia en la coordinación de respuestas, salvo por algunas tibias declaraciones. Los únicos organismos internacionales que efectivamente responden a la pandemia son los especializados o técnicos como, entre otros, la Organización Mundial de la Salud/Organización Panamericana de la Salud (OMS/OPS), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, casualmente los que no son políticos y deliberativos.

Entonces, ¿qué causas explican la falta de coordinación multilateral?. ¿Son internacionales, regionales o estatales, o una combinación de las tres?. Este artículo intentará explicar la falta de relevancia de los organismos y foros multilaterales para atender el Covid-19.

Hipótesis 1: competencia estratégica y ausencia de liderazgo

Podríamos explicar la falta de coordinación multilateral por el conflicto que conlleva la transición de poder de un mundo unipolar, liderado por los Estados Unidos, a otro bipolar, con la República Popular China, así como por la falta de liderazgo internacional.

Ambas potencias compiten estratégicamente en materia ideológica, comercial, tecnológica y militar. Asimismo, utilizan estos sucesos internacionales para dañarse mutuamente y liderar una batalla de propaganda agresiva. La bipolaridad impacta en el tablero global porque alienta el conflicto entre las potencias involucradas, condiciona la cooperación en clave binaria y conspira contra la concertación multilateral en espacios como la ONU (Asamblea General, Consejo de Seguridad) o el G-20.

El modelo de política exterior “America First” de la administración Trump se apartó de la promoción internacional de la democracia y de la liberalización del comercio (elementos de la gran estrategia diseñada en 1947), así como del orden internacional liberal creado por Washington. Los Estados Unidos iniciaron su retirada de la escena internacional, quitaron su apoyo a regímenes internacionales (OMC, cambio climático, migraciones y, recientemente, OMS), dejaron de proyectar soft power y estuvieron menos dispuestos a resolver problemas mundiales y proporcionar bienes públicos globales.

China desafía ese vacío de poder también por méritos propios (iniciativa Belt and Road, el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, asistencia a países en desarrollo durante la pandemia, entre otros) y aprovecha la situación para postularse como proveedor de bienes públicos.

Hipótesis 2: falta de efectividad de las organizaciones regionales

La ausencia de coordinación internacional podría ser abordada desde las características actuales de los espacios regionales, que experimentan divisiones internas y carecen de eficacia.

Focalizaremos en América y Europa. El hecho que en ambos continentes sucedió la mayor cantidad de decesos por Covid-19 haría pensar que sus organismos regionales reaccionarían al desafío sanitario.

El multilateralismo americano se encuentra ausente y la región dividida. La OEA transita un momento de polarización que impide el consenso en la toma de decisiones; tampoco posee estructuras ni recursos humanos propios que puedan brindar asistencia en salud. La CELAC carece de personería judíca internacional, staff especializado y presupuesto, y su legitimidad está en disputa. La UNASUR, a través de su Consejo Suramericano de Salud, podría haber contribuido de no atravesar un proceso de extinción.

En el viejo continente, la UE carece de una estrategia común y de acciones concertadas debido al clivaje norte/sur, y respecto a la pandemia demuestra diferencias sobre el financiamiento para la recuperación. Esto apuntala la desconfianza de varios de sus miembros con el proyecto europeo (que aún tambalea con el Brexit y se siente amenazado por los euroescépticos) y condiciona la coordinación multilateral. La pandemia demostró que las respuestas europeas ensayadas fueron de corte económico-financiero (“coronabonos”, fondo de recuperación propuesto por el eje Berlín-París), exponiendo así las carencias integracionistas del bloque.

Hipotesis 3: ascenso de los nacionalismos

Es posible comprender la falta de coordinación multilateral concentrándonos en los nacionalismos, o conservadurismos populares como los llama de Santibañes, porque administran una importante cantidad de los países más gravitantes del planeta: los Estados Unidos, China, Rusia, Turquía, Gran Bretaña, Israel, Australia, Brasil e India.¹

Estos gobiernos priorizan el interés nacional, consideran que la raíz de sus problemas se encuentra en su vinculación internacional, la globalización y en la falta de independencia política y económica. Reniegan de las instituciones que definieron el orden liberal, desconfían de sus burocracias, critican la promoción de principios universales y son reacios a ceder autonomía a regímenes internacionales.²

Así, estas administraciones optaron por enfoques de seguridad nacional y respuestas individuales en vez de favorecer esquemas coooperativos para atender la pandemia. Agudizaron las invocaciones a la securitización como justificativos para cerrar fronteras, antagonizar con inmigrantes y avanzar con medidas que aumenten la capacidad de control de los estados. Esta situación dificulta la coordinación internacional a través de las existentes organizaciones.

¿La respuesta es integral?

La teoría institucionalista liberal de las Relaciones Internacionales nos indica que la cooperación interestatal ocurre si los estados tienen intereses comunes significativos; cuando los estados pueden beneficiarse conjuntamente de la cooperación esperamos que los gobiernos intenten construir tales instituciones.

Esta escuela de pensamiento no explica porqué aún existiendo intereses comunes (reducir los efectos negativos de la pandemia) hay ausencia de cooperación multilateral. Ikenberry, uno de sus exponentes, ensayó una explicación coyuntural paliativa: “la respuesta (al Covid-19) podría ser más nacionalista al principio, pero a largo plazo las democracias saldrán de sus cáscaras para encontrar un nuevo tipo de internacionalismo pragmático y protector”.² En otras palabras, sostiene la tesis institucionalista liberal.

Consideramos que la teoría realista explica mejor la falta de coordinación multilateral en esta pandemia al poner el acento en los estados, actores centrales y racionales del sistema internacional. Y dentro de este universo de estados, en los jugadores claves, los que verdaderamente determinan la (falta de) cooperación en el marco de las organizaciones y foros multilaterales. Como escribe Mearsheimer, las instituciones internacionales “son un reflejo de la distribución de poder en el mundo” y “se basan en los cálculos egoístas de las grandes potencias”, porque son “los estados más poderosos del sistema (los que) crean y dan forma a las instituciones”.³

Es síntesis, la respuesta a la falta de coordinación multilateral en la pandemia deberíamos buscarla en los intereses de las potencias, que son el común denominador en nuestras tres hipótesis.

* Diplomático argentino. Master of Arts in Global Policy (Johns Hopkins University).

Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan la opinión de la Cancillería argentina.

1^{ 2} de Santibañes, Francisco. La Rebelión de las Naciones. Ciudad de Buenos Aires: Vértice de Ideas, 2019.

2^ Ikenberry, G. John; “How the World Will Look After the Coronavirus Pandemic”. Foreign Policy, March 20, 2020. https://foreignpolicy.com/2020/03/20/world-order-after-coroanvirus-pandemic/.

3^ Mearsheimer, John J. “The False Promise of International Institutions.” International Security, 1994.

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